三、绅董治理的权属范围——溢出官役体制所限
乡村治理乃国家治理之基石。“今之为治者，动行乡约、社仓、保甲、社学，纷纷杂出，此不知为治之要也。”(75)明清以来，乡村治理的制度设置名称各异，规制不一，但其大要不出乡约、社仓、保甲、社学之范围。这一官役体制下的乡村治理模式，职分明确，所谓“乡约是纲，社仓、保甲、社学是目。乡约者，约一乡之人而共为社仓、保甲、社学也。社仓是足食事，保甲是足兵事，社学是民信事，许多条理曲折，都在此一日讲究。不然，徒群聚一日，说几句空言，何补益之有?”(76)官役制的乡职人员只是奉命行事，应差服役，于地方公共事务及其社会建设事业一无所为，“其流品在平民之下，论者亦知其不足为治也”。(77)因此，在地方治理实践中，“延绅士以通上下”(78)的绅董治理模式得以成型。
追溯源起不难发现，社会动乱局面中，传统“官役制”下地方社会秩序维系和防护困境是绅董治理机制的发端之始。嘉庆年间，川楚“教匪”蔓延，朝廷“令民团练保卫，旋即荡平……若得公正绅耆董理其事，自不致别滋流弊，即地方间有土匪，一经约束，亦将去邪归正，共保乡闾”。地方社会秩序维系和治理“均归绅耆掌管，不假吏胥之手”，从而获致“以子弟卫父兄，以家资保族党”(79)的功效。事实上，作为社会(或社区)内生的公共权力体系，绅董涉及的地方社会治理范围远远超越了地方保卫和维系社会秩序的界限，“凡公事之要而且大者，则惟繁冲之处居多，无论绅倡议而请于官，与官有意而商诸绅，其谋之臧否与事之难易，及经费之若何措置，必以绅之言为定。绅亦必以众绅之言与四乡合城之言禀于官而后定，则绅之言公言也”。(80)由绅士中推举或选举出的绅董及其运行机制，是地方社会公共权力建构和运行的系统，它具有相对独立于官治体系的属性。“凡一地方，常有特别之事情，一方之人，皆同其利害，而能合力以营谋。且官吏之知之也，不如其地方人士知之之为悉也。”地方社会内生的事务及其公共事务(社会)之建设因地而异，受限于地方经济、文化与习俗的制约，无法纳入统一的国家治理权属。“所谓利害共同之事，在愈小之区域，则其事愈多，在愈大之区域，则其事愈少。”如道路之修筑，医院之建设，“在一市一乡，其利害亦易相同也，若在一省，则不必尔矣。”所以，地方治理之道，“使仅集利害相同之人以谋之，则其事易举……故普通之自治事业，宜于市乡办之，而不能于行省办之。”(81)
地方社会公共事务繁难丛杂，晚清以来绅董在地方事务活动的内容也广为社会各界所关注。我们通过《申报》关于绅董相关活动的记述可以见其概要。检索《申报》从1872年5月至1910年12月关于绅董的记述条文，共有1167条，(82)其中按年代统计分别为：19世纪70年代(1872-1880)为131条，80年代(1881-1890)为319条，90年代(1891-1900)为377条，20世纪前十年(1901-1910)为340条。报刊为社会舆论之中心，它所关注的内容与社会生活在在相关。从其记述绅董相关内容数量看，呈逐年增加趋势，尤其从19世纪80年代开始出现大幅增长态势，如图1所示。(83)
图1 1870-1910年间《申报》记述绅董内容条款数量变化曲线
据计，19世纪70年代《申报》关于绅董记述条目每年年均率为14.56，但80年代后开始激增。80年代每年年均率为31.9，90年代每年年均率为37.7，20世纪前十年每年年均率为34。除70年代外，在大约30年的长程中其数率基本稳定(年均率30以上)。这从一个侧面显示绅董在地方社会的作用及其影响力既广泛又恒定。那么，绅董治理地方公务的内容究竟有哪些，亦即其权力影响的具体范围有多大?这是我们需要进一步讨论的问题。
据图1可知，绅董积极介入地方事务。州县治理地方“舍地方绅董不为功”，“地方之有绅董，诚足以匡官之不逮者也。或家资殷实可以经理公款，或名望素重足以压服群情。地方公事往往官所不能了者，绅董足以了之；官所不能劝者，绅董足以劝之。且官虽亲民而民情或不能遽达，是又藉绅董为之转圜，为之伸诉”。(84)绅董经管事务非常广泛，几乎涉及地方公共事务的一切方面：
书院有绅董也，善堂有绅董也，积谷有绅董也，保甲有绅董也，团练有绅董也。或一董总理数事，或各董共理一事。虽各处公事不同，而皆足代官分理则一也。(85)
不仅地方公共事务通常由绅董治理，且地方各行业之公务通常也由绅董经管。据《申报》记载：汉镇行帮均设绅董，其油腊帮、绸缎帮、棉花帮、广福帮、疋头帮、祥盐帮、药材帮、药土帮、记票帮、银钱帮等，(86)尤其汉口之八大行，即各立绅董经管公事。(87)
地方绅董“既为上流社会中人，当尽地方上之义务，即当享地方上之权利。欲尽地方上之义务，故不得不运动；欲享地方上之权利，故不得不谋虑”。(88)然而，绅董虽然一定程度上操控着地方公共事务，然其经管治理显然有所侧重，权用所及也有轻重之分。在对《申报》资料检索基础上，我们将1900年前的相关记载略分为七类(即道路、河渠等营建，派抽捐税和地方经济事务，把持公事和包揽词讼，善堂、义仓、社仓以及救济，团练、保甲以及地方风化，地方学务，其他)，按年代统计所得情况，由其数量分布可以见其概要(见图2)。(89)
图2 绅董掌控地方事务类型重点变化情势
图2表明，19世纪70年代，绅董多在道路、河渠等营建上的事项中介入地方事务；80年代以后，绅董们的活动侧重在三方面：团练、保甲及地方秩序的维系；善堂、义仓、社仓以及社会救助；派抽捐税和地方经济事务。
清代地方行政事务由六部主之，在基层社会治理权属方面，无论“户口之编查，丁役之征调，赋税之课税，率掌之于户部与兵部；其乡村之保卫政策，重在施行保甲，以期彼此互相牵制，此其一也”。(90)基于“官役制”的保甲、里甲功能虽各有侧重(或归于户部，或归于兵部)，然其大要不出于六政之内。然而，地方绅董的治理权属却远超乎其上，溢出了官役体制的范围。从1888年南汇县的一则告示中我们可见其大略：
本县蒞任以来，凡民间大小各案，无不随到随审随结……城中善堂如积谷、育婴、卹嫠、普济、宾兴、书院，亦俱会董筹商。……但以百里之大，四乡之广，一人耳目，窃恐难周全，赖缙绅大夫及各乡各镇各团各图诸贤董，实力匡维，共图补救。……本县公余之暇，仍复周履各乡，宣讲圣谕，查办保甲，密拿讼棍土棍，并与诸绅董就近商酌公务。倘有应办事宜随时在乡讯断，以期不扰不累。(91)
此县令告示表明，不仅县域之内的社会救助善堂“如积谷、育婴、卹嫠、普济、宾兴、书院，亦俱会董筹商”，各基层社会应兴应革诸务、风俗教化、社会秩序、百业维系，公共事务，均须“与诸绅董商酌”。“近来州县官有欲自拔于庸庸碌碌之中，求获好官之名，往往寄耳目于绅董。”(92)在国家权力与基层社会治理架构的机体中，绅董是其运转如常的链动装置。“绅董为地方表率，苟有关于地方公益，自当竭力赞助。”(93)“故各邑各乡无不立有绅董。”(94)可以说，咸同以后，绅董及其运作机制在整个基层社会治理体制中扮演着关键角色。
四、绅董与地方治理的近代转型
“各地方之绅董，乃因而忙甚。其未为董事而欲为董事者，于循例拜年外，以欲得票多数极力运动，其忙固弥甚。其向为善堂董事者，闻将清查公款也，翻阅其历年之报销账；其尚有罅漏否?熟计其历年侵蚀之银钱，其幸能保存否?花账又花账，画策又画策……于是营营补救外更极力运动，其忙盖尤甚。”(95)《申报》以讽喻的笔触描绘了“各地方之绅董”忙忙碌碌的剪影。这幅忙碌的图景中尽管充满了辛辣的嘲弄，但也映射出在地方社会事务中绅董们活络而繁忙的身姿。显然，伴随着晚清“三千年未有之变局”的累积而触发的“新政”改革，以及由此引动的地方治理体制转型，助推了绅董们的“繁忙”：“今天下之谈新政者，莫不曰学堂之宜遍设也，警察之宜急办也，农工商诸务之宜逐渐扩充也。是数者为育才，为禁暴，为兴利，无论智愚贤不肖，固皆知为当务之急，而不容稍延。”(96)
无论是官府与地方还是国家与社会，绅董及其运作机制都是不可或缺的有机组成部分。“城乡各绅董能任事者居多……董为官用则洽，官为董用则否。”(97)非但如此，在晚清社会与制度变迁的历史进程中，绅董也是将传统体制与现代体制实现榫接并完成地方治理机制转型的主体力量。这一历史演进的印痕深深地烙刻在从保甲到警察的制度转型中。
在晚清基层社会制度演变进程中，“重任绅董以严行保甲”，并在地方社会治理体系建构中形成上下统属层级，“州县有州县之绅董，一府有一府之绅董，省会有省会之绅董”，而“乡镇村落各设分董，支分派别，纲举目张”，(98)已经构成了保甲制度的一次重大变动。“光绪年间，京师有步军统领与兵马指挥，统辖保甲职权之划定，各省县有保甲总局分局之设置，是皆因保甲行政，有统一指挥监督之必要，而特设之机关。”这一变动虽然也具有制度变革的意义，但它毕竟仍属于传统体制内的变迁。然而，“宣统年间，新式警察制度兴，各省保甲局，渐次裁撤，保甲之主管机关既废，保甲之制，遂不见著于政令”(99)的变革，却是超越传统具有时代意义的制度性变迁，其结果是以现代性的警察制取代了传统的保甲制。尽管地方社会推展的警察制度“颇有混乱而不划一”，然其主导和推助之力量却同为绅董，“各府州县之警察，大抵均归绅董办理”。(100)甚至一些地方试行的官办警察后来也明确改归由绅董管理(如汉口)：“拟详请鄂督将汉口警察改归官督绅办，闻其章程须各商公举一公正绅董素有名望者为总理，另选举各帮商董若干人为协理，招募巡兵，二千五百人成为十队，四十步地位派一站岗兵。其收捐用人等事则责之绅，行政司法各事则操之官。”(101)
此外，在晚清学制转型(特别是地方学务体制)进程中，绅董也是推动新旧体制完成转换对接的主体力量。“开办学堂，为作育人才之举，关系非轻，而初等小学及高等小学尤为学级始基。凡管理教授课程学级，以及酌筹经费，均应由地方公正绅董会同地方官酌筹办理，以臻妥善。”甚而至于一些地方绅董“并不禀明该管地方官”，(102)而自行开办学堂。晚清新政改革虽头绪纷繁，却以警察与学堂为要务，“自政界维新，纷纷竞言学堂、警察矣。朝廷以此责于疆吏，疆吏以此责于州县，有能设学堂、办警察者，列优等，膺上赏。其不能者黜之、罢之而。于是为州县者，朝奉檄文，暮谈学堂；卯受朱符，午议警察，无州不尔，无县不然”。(103)
晚清新政实务方面如学堂、警察、农工商务乃至一切新兴事业，均由各地绅董所操持经办。学堂和警察制度转型只是具体的新兴实务和制度之变，这些历史变动的内容最终通过清末地方自治法规的颁行，逐渐制度化和法规化，并由此引动了整体制度的变迁。晚清地方自治制度在各地推进展开的具体步骤和推进梯度不一，但就其制度的实质内容来看，却呈现出现代化制度朝向的共趋性。
其一，通过《城镇乡地方自治章程》的法令，将一向实际操持地方事务的主体力量——绅董制度化、规范化。“夫亦当就今所谓绅董者，改良其任事之法，公溥其行政之权。”(104)所谓地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主，“按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理”，统一区划，按规定人口额数分划城乡，统一设立镇董事会或乡董，(105)将绅董治理的既成事实统一在正式的制度框架之内，变成显性制度。
其二，将传统绅董治理的地方事务纳入“地方自治范围”，予以制度性确认。“地方自治范围”明确规定为：(1)地方学务(中小学堂、蒙学堂、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，以及其他关于学务之事)；(2)公共卫生事务(清洁道路，蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会诸务)；(3)道路工程(修桥筑路、疏通沟渠、建造公用房舍、路灯等事项)；(4)兴办农工商务等地方实业；(5)地方慈善事业(救济、赈灾、保节、育婴、义仓积谷、消防、救生等)；(6)地方公营事业(电车、电灯、自来水等)；(7)地方经济(筹款)；等等。此外还特别规定一条：“其他因本地习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。”(106)
其三，分设议事会、董事会，将议决事权与执行事权分立。“各地举办自治，约分会议执行两机关。”(107)“议事会议决事件，由议长、副议长呈报该管地方官查核后，移交城镇董事会或乡董，按章执行。”(108)从制度设计上打破传统绅董治理机制中议行不分的惯制；同时明确规定了议事会、董事会成员任职资格与年限等。
其四，颁布了《城镇乡地方自治选举章程》(光绪三十四年十二月二十七日)，以民众投票方式规定了城镇乡议事会、董事会议董、总董、董事产生的方式和程序，将地方社会治理权力的产生和运作纳入规范化的现代性制度中。(109)
晚清以来，基层社会治理体制发生了两次重大历史性变动：其一是绅董制相对普遍的出现，进而弱化了“官役制”的效用，并在传统制度框架中体现了地方治理机制演变的趋向。其二是由传统绅董制向现代性地方自治制度的转型，在时代性制度更替的变动中，绅董的主体性作用隐然其间。前者之变属于传统体制内的变迁，其结果是绅董制取代官役制。后者则属于传统体制外的变迁，其时代特征昭然如炬。但这一制度转型并未弱化绅董在地方治理中的主体地位与作用。“是绅董者，介乎官与民之间，所以沟通地方之群情，巩固地方之团体，不失为地方政治上之一机关者也。”(110)虽然由绅董掌控的旧体制相继裁撤，“县自治公所成立后，乡董公所断无不即裁撤之理”。但是，绅董们却在新的制度设置中获得重新定位。“况县自治公所城乡并选，乡董公所从前办事之人自必多半选入一同办事；不过向无城绅，今则兼有城绅”(111)而已。然而在新旧制度转型的背后，却是绅董力量的撕裂：“近观各地办理自治，大抵均与旧日地方政事，划而为二：即办理自治之绅董，亦与旧日之绅董分为两派。”(112)与此同时，“今举办自治，而忽由本地绅董管理人民，故群萌反抗之志”。(113)在新旧绅董的利益冲突之上，复而迭加着民众与绅董的矛盾，遂演成基层社会民变风潮蜂涌不绝之势。“近日自治风潮，层见叠出……无一地不冲突，无一役不因自治而起。”川沙县新政推行中形成新旧绅董势力的分裂也很典型，“一部分乡董摇身一变，成了自治会或自治公所的官员，这自然令那些落选者心中颇为不快，旧董与新贵之间的矛盾由此产生”。(114)这一征象，已然昭示了整个历史的结局：“铜山东崩，洛钟西应，大有不期然而然者。”(115)
晚清剧烈的社会变动所引动的制度变迁，复杂而又深刻。在大约半个世纪的历史长程中，地方社会治理的内容和体制迭经更易，具体的规制和运行机制也变化繁多。在时代性制度更易之中，绅董的力量隐然贯穿其中，扮演了新旧制度转型的承接和推助力量。原本基于约定俗成的惯制规范化为新政之制度：“今宜著为定则。一城有总董，各地有分董，各业有业董。而总董之下，又设会计、书记二人，以治其繁剧。官长有关系地方事宜，或改良，或创设，则下之于总董，总董下之于分董、业董，开公议所，凭多数人决议，以定可否而复之。”(116)剧烈变动的是制度形式——新旧制度的时代区分判然分明，不变的却是制度中的主体——绅董。它承转其间，脉系相连地完成了地方治理体制的近代转型。从这一视角观察晚清地方社会治理体制的演进轨迹，我们或可获得更为真确的历史实相和新的学术认知。
