西周地方政府的组织，曾有五服、五等的说法。所谓五服，就是依据诸侯封地的远近，分封为甸，侯，宾，要，荒五服。服就是服事天子之邦国。《荀子·正论篇》云：
封内甸服，封外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。
《国语·周语》也有同样的记载：
夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。
五服说到汉代刘歆把范围扩大，于是出现了九畿说。所谓九畿，据《周礼·夏官·大司马》云：
九畿之籍，施邦国之政职，方千里曰国畿，其外五百里曰侯畿;又其外五百里曰甸畿；又其外五百里曰男畿；又其外五百里曰采畿；又其外五百里曰卫畿；又其外五百里曰蛮畿;又其外五百里曰夷畿；又其外五百里曰镇畿；又其外五百里曰蕃畿。
五服说最早见《尚书·禹贡》：
五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳，三百里纳秸，服四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里诸侯。五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蛮，二百里流。
这段话的大意是：王四周各五百里的区域，叫做甸服：其中最靠近王城的一百里地区缴纳带藁秸的谷物，其外一百里的区域缴纳禾穗，再往外一百里的区域缴纳去掉藁芒的禾穗，再往外一百里的区域缴纳带壳的谷子，最远的一百里缴纳无壳的米。甸服以外各五百里的区域叫侯服：其中最靠近甸服的一百里是封王朝卿大夫的地方，其次的百里是封男爵的领域。其余三百里是封大国诸侯的领域。侯服以外各五百里的区域是绥服：其中靠近侯服的三百里，斟酌人民的情形来施行文教。其余二百里则振兴武力以显示保卫力量。绥服以外各五百里是要服：其中靠近绥服的三百里是夷人们住的地方，其余二百里是流放罪人的地方。要服以外各五百里是荒服：其中靠近要服的三百里是蛮荒地带，其余二百里也是流放罪人的地方。
《尚书》五服说至战国时代的儒家，又重新作了阐述。至于九畿说，则完全是汉代儒家学派的一种理想构思图。实际上，周初的封疆没有那样宽阔，也不可能如此整齐划一。所以这些论说，问题不少。首先，五服把戎狄之服置于蛮夷之服之外，这和实际情况不相符合。因为西周的王畿在陕西，在王畿范围内就有戎狄，而蛮夷散布在淮水一带，远在南邦，与事实完全颠倒。其次，若依九畿说，那么西周疆域东西南北都已扩展至四千里之外，而事实是西周至宣王时代，疆土始得开拓;即使如此，其地域也没有这样广大。所以说《周礼》的记载也与事实不相符合。在金文中并未见五服的说法。只是在《令彝铭》中有者（诸）侯，侯田男的记载。这里所谓的侯田男，实际上就是众诸侯，并不是什么服。《尚书·周书》等篇，也未见五服说，只在《康诰》中有侯甸、男邦、采卫的话，但揣其意，实指侯之甸、男之邦、采之卫而言，并不是侯，甸，男，采，卫各为一服。所以说，所谓甸，服都是指领土而言，而五服、九畿，则是泛指领土的广大而已。
周武王灭商以后，把中央王朝直接控制区以外的这块广大土地进行了分封。封赏的对象，不仅有神农、黄帝、尧、舜、禹的后人，更主要的是把土地封给周王的同姓和有功之臣。据《左传·昭公二十八年》载，当时共封兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人。成王时周公又进一步把文王、武王的儿子和他自己的后人分封在全国各地。对分封各地的诸侯，周天子称同姓为伯父，叔父，异姓为伯舅，叔舅。宗法血缘关系把诸侯和周天子紧密地纽结在一起，使这些封建亲戚以蕃屏周。这种分封制度虽然在商代已开了先例，但当时被分封的边鄙诸侯与商王朝并无亲戚关系，所以时服时叛，而西周把分封制与宗法制结合起来，不仅巩固了中央政权，也加强了对广大被征服地区的控制。
西周分封诸侯的爵位，因其封地大小，分为公、侯、伯、子、男五等，《礼记·王制》云：王者之制爵禄，公侯伯子男，凡五等。《孟子·万章》记载孟子回答北宫周室班爵之问时说：
天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位，凡五等也……天子之地方千里，公侯之地方百里，伯七十里，子男五十里，凡四等;不及五十里，不达于天子，附于诸侯曰附庸。
依孟子所说，周初应该有无数个方百里，方七十里，方五十里，以及方不及五十里的四方形的封区。如果有这么多的封区，必然要在完成领土的开扩以后，还须事先进行土地测量，然后才能实行这样的封建，这当然是一种幻想。在金文中根本看不出公、侯、伯、子、男之间的严格等级关系。实际上周初都是因武士已占领的土地而封赐之。例如夏之后聚于杞（今河南杞县），而遂封之于杞，殷之后聚于宋（今河南商丘南），而遂封之于宋。又如《诗经·崧高》叙述宣王封申伯的事，上云：申伯，王缵之事，于邑于谢，南国是式。下云：王命申伯，式是南邦，因是谢人，以作尔庸。也就是说，因申伯已经南国是式，才命之式是南邦，因他已经于邑于谢，才命之因是谢人。这些都说明，所谓封赏、都是因其既成事实而加以追认的。当时各诸侯占领的土地是有大小之别，但决不是如孟子说的那样正方形的等差。这种封地的等差说，是战国时期儒家的臆说，并不符合历史事实。
这些被分封的诸侯，对周王室来说，是小宗，而在自己的封地内，对卿大夫来说，则成为大宗。大宗是世代相传，百世不迁的。各诸侯在自己的封国内，基本也是按照周王朝的中央职官机构，设官分职，以进行对奴隶和平民的统治。《尚书·立政》所列的司徒、司马、司空、亚、旅、夷、微、卢A、三亳、阪尹，就是各诸侯国的封疆官吏。其中司徒、司马，司空的职司与中央官的任人、准夫、牧相当，是诸侯国的三亳。亚、旅次之，是具体处理各诸侯国军政事务的卿大夫。夷，微，卢，是西周边疆少数民族聚居的地区，A，是他们的君长。夷，微，卢蒸，当是泛指臣服于西周王朝的方国首领。三亳是监督商朝先王旧都的官吏。阪尹是险要地区的守官。
西周时，周天子享有很大的权威，各诸侯国每年要定时向周王朝缴纳贡赋和特殊物资，《左传·昭公十三年》云：昔天子班贡，轻重以列，列尊贡重，周之制也;还要定期朝觐和率兵从征，保护周王朝。此外，诸侯也要对周王的死丧、婚嫁、巡游尽一定义务。诸侯如不履行义务或冒犯了周礼的规定，轻者受到谴责，如《古本竹书纪年》记载：晋侯作宫而美，康王使让之;重者则要被处死，如《史记·齐太公世家》载，周夷王时，齐哀公因纪侯在周王面前说了他几句坏话，结果夷王不分皂白就烹哀公而立其弟，是为胡公。为了防患诸侯的叛乱，周天子还派人到一些诸侯国去监视，这就是监官，例如周初武王把管、蔡、霍三叔分封在邶、{、卫，是为三监，这就是为监视商王之子武庚和殷民的扰乱而采取的一种措施。谁知武王一死，因成王年小，暂由周公摄政，这引起了管叔的嫉妒，他便大造谣言，中伤周公，说周公有野心，摄政将对成王不利。为平息谣言，周公一面向重臣太公望、召公]剖明他忠于王室的心迹，以消除他们的疑虑，一面礼贤下士，准备应变。不久，管叔、蔡叔与武庚纠合在一起造反。周公奉成王之命兴师东伐，诛管叔，杀武庚，放蔡叔，消灭三监，同时灭掉了随武庚作乱的徐、奄等国。至此，周人的势力才真正达到东方。这就是历史上著名的周公东征。
